作者：盘和林 财政部中国财政科学研究院应用经济学博士后
近日，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（简称《意见》），人大要从支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务等五方面，对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管。
预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础。人大审查和批准预算决算以及行使监督权，是各级人大及其常委会的一项重要职权，这些财政制度构成国家治理体系的重要内容。此次中共中央办公厅印发文件，明确人大严格按照宪法和预算法、监督法等法律赋予的预算审查监督职权，凸显了今后预算在地方治理将发挥更为重要的作用，例如地方政府预算软约束、无序举债搞建设等问题有望得到改善。
在当前防控金融风险及防范地方政府债务风险的宏观政策背景下，《意见》对地方政府债务的部分着墨较多，其中政府债务被列为五个方面人大预算审查监督的重点之一：人大对政府债务的审查监督，硬化地方政府预算约束，坚决制止无序举债搞建设，规范举债融资行为。
审查地方政府债务纳入预算管理的情况，要根据各地的债务率、利息负担率、新增债务率等风险评估指标体系，结合债务资金安排使用和偿还计划，评价地方政府举债规模的合理性。而且，其支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算，几乎都与地方政府债务、无序举债搞建设关系密切，也需严格审查。不过，这份以中央名义下发的文件背后的深意和影响，远不只遏制地方政府债务这么简单。党的十九大报告提出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，即承载了预算制度的重大转变。
过去政府预算审核管理和人大预算审查监督的重点，主要是赤字规模和预算收支平衡状况，对支出预算和政策的关注不够，对财政资金使用绩效和政策实施效果的关注也不够。而这次人大预算审查监督重点转向，意味着对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管。通俗地说，就是过去政府预算审核管理和人大预算审查监督的重点，主要是管谁在花钱，花到哪个领域；而现在主要是管钱是怎么花的，这钱花得值不值。这有利于全面、完整地反映预算支出。
将绩效管理的理念贯穿预算编制、执行和审查监督全过程，其深远意义还在于更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，更好发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用，通过人大的监督倒逼地方政府提高财政资金使用效益和政府工作效率。在这个意义上来说，预算绝不是一个简单的“账本”，它更是国家治理体系和治理能力现代化的要义所在。（盘和林）
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